英國(guó)工作許可制度概況

1919－1920年期間，英國(guó)政府首次引入工作許可制度，主要為限制英聯(lián)邦國(guó)家以外的勞務(wù)的涌入。對(duì)來自英聯(lián)邦國(guó)家的勞務(wù)則一直推行自由流入的政策，直至《1962年英聯(lián)邦移民法案》的頒布實(shí)施，英政府才對(duì)英聯(lián)邦國(guó)家的勞務(wù)流入加以控制（愛爾蘭除外）。1972年，英政府實(shí)施《1971移民法案》，規(guī)定工作許可不準(zhǔn)再頒給來自歐共體（EEC）以外的非熟練及半熟練工人，英聯(lián)邦國(guó)家的居民從此不再享受任何特權(quán)。
2001年大選之后，為彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)某些部門技術(shù)人員的空缺，并提高英國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，英政府將《高技能移民計(jì)劃》等新制度引進(jìn)了工作許可制度體系，作為提升國(guó)民技能水平、減少非正規(guī)移民及非法勞務(wù)流入的措施之一。這也是英政府首次將工作許可制度與移民制度更緊密地結(jié)合起來，工作許可局也由此由教育和技能部（Department for Education and Skills）劃入內(nèi)政部管理。

當(dāng)前實(shí)施的工作許可制度較以往復(fù)雜并成熟得多，包括以下四個(gè)部分：

（一）主體方案(Main Scheme)：包括工作許可(Work Permits)、第一許可(First Permissions)、培訓(xùn)和工作經(jīng)驗(yàn)方案(Training and Work Experience Scheme)。
目前的《主體方案》是在《1971移民法案》的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展和完善起來的。在過去20多年時(shí)間里，該方案分別在1981、1989及2000年經(jīng)過了三次主要的復(fù)審。1981年復(fù)審是為了提高審查效益，加快勞務(wù)的流動(dòng)性以滿足企業(yè)不斷增長(zhǎng)的需求；1989年復(fù)審引進(jìn)了兩級(jí)制度（Two-Tier System），一級(jí)制度（Tier 1）的審批較為簡(jiǎn)潔，主要為方便引進(jìn)高級(jí)管理人員和英國(guó)特別空缺的人才，二級(jí)制度(Tier 2) 則繼續(xù)沿用以前較為嚴(yán)格的審批程序，申請(qǐng)人必須符合規(guī)定的一般性條件。在此之間，“關(guān)鍵勞務(wù)”（keyworkers）的概念被引進(jìn)主體方案，意欲引進(jìn)有特殊技能、有語(yǔ)言和文化水準(zhǔn)的高水平人才。以上改革使得勞務(wù)制度更加簡(jiǎn)便、透明、效益化，流動(dòng)性更強(qiáng)，也更能滿足雇主的需求，同時(shí)帶來了以下兩大變化：一是審批時(shí)間大為縮短，由數(shù)周變?yōu)閿?shù)天；二是在工作許可局之下成立了“部門工作組”(Sectors Panels)，其成員包括了雇主和貿(mào)易工會(huì)的代表。部門工作組的主要任務(wù)是根據(jù)各經(jīng)濟(jì)部門的實(shí)際情況，評(píng)估勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況，監(jiān)控勞務(wù)缺乏程度和類別，并提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh。

（二）高技術(shù)移民方案(Highly Skilled Migrant Programme，HSMP)：為便于引進(jìn)國(guó)外有特殊技能和經(jīng)驗(yàn)的人士到英國(guó)就業(yè)或開辦企業(yè)，英政府在2002年1月發(fā)布該方案，并在2003年10月做了進(jìn)一步修改，以進(jìn)一步達(dá)到鼓勵(lì)人才輸入的目的。持此種工作許可的人士在英國(guó)居住滿4年后，可望獲取英國(guó)居留權(quán)。

HSMP為非歐盟國(guó)家的居民開創(chuàng)了經(jīng)濟(jì)移民的新天地。與《主體方案》不同，申請(qǐng)此種工作許可之前，不需要事前提供特定的工作崗位空缺，許可證直接發(fā)給申請(qǐng)工作者本人，不需與雇主提供的工作相捆綁。此外，英國(guó)歷史上首次使用“分?jǐn)?shù)制度”來頒發(fā)工作許可。為成功獲取HSMP工作許可，申請(qǐng)人保證能夠在英國(guó)繼續(xù)其所選事業(yè)的同時(shí)，還要在以下5個(gè)領(lǐng)域獲取65分以上的成績(jī)：教育資質(zhì)、工作經(jīng)驗(yàn)、以往收入、所選領(lǐng)域之成就、HSMP優(yōu)先申請(qǐng)項(xiàng)目。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2002年2月至2003年7月間，4861人申請(qǐng)HSMP工作許可，其中2978人（61％）成功獲取，并主要分布于以下4個(gè)領(lǐng)域：金融（包括會(huì)計(jì)、銀行、投資等）；商業(yè)經(jīng)理人（包括咨詢師、主管、執(zhí)行官）；信息和通信技術(shù)（ICT，包括軟件工程師、計(jì)算機(jī)專家、電信專家）；醫(yī)療行業(yè)。雖然此種工作許可數(shù)量相對(duì)甚微，但它的意義在于：有意鼓勵(lì)企業(yè)家們以英國(guó)為家，并表明英國(guó)政府對(duì)獲取技術(shù)及更寬泛意義上的全球競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)度。

（三）季節(jié)性農(nóng)工方案(Seasonal Agricultural Workers Scheme)：主要是在農(nóng)忙季節(jié)，從歐洲大陸雇傭一些18－25歲左右的年輕人作為英國(guó)農(nóng)場(chǎng)主們的幫手。目前實(shí)行操作員及配額管理制度。操作員（Operators，目前有7名）負(fù)責(zé)招募雇工并分配至農(nóng)場(chǎng)，還要保證他們獲得適當(dāng)?shù)墓べY及生活條件。配額主要用來進(jìn)行方案管理。二十世紀(jì)九十年代，配額數(shù)量一直是1萬名，2001年升至15200名，至2003年達(dá)到25000名。

英國(guó)政府在2002年對(duì)該方案進(jìn)行了復(fù)審，主要對(duì)操作員的作用進(jìn)行了修改，預(yù)計(jì)于2004年1月起實(shí)施。新方案規(guī)定，操作員要根據(jù)農(nóng)場(chǎng)主們的用工要求制訂標(biāo)書，配額將根據(jù)操作員的投標(biāo)情況予以分配。此外，操作員們還要提交三年期的農(nóng)忙時(shí)節(jié)雇工需求預(yù)測(cè)，以利于政府制訂中長(zhǎng)期規(guī)劃。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年，有19372名外國(guó)人士在該方案許可下來英工作。其中，25％是波蘭人，20％是烏克蘭人，18％來自波羅的海三國(guó)。

（四）部門方案(Sectors Based Scheme)：為滿足某些部門對(duì)低技術(shù)勞工的需求，2003年5月份，英政府推出《部門方案》，首先在“食品加工”和“賓館及餐飲”兩部門試行。在“先到者優(yōu)先”的原則下，授予兩部門業(yè)主們各1萬名的勞工進(jìn)口名額（其中允許從歐盟東擴(kuò)國(guó)家招聘7500名勞工，從其它國(guó)家招聘12500名），有效期截至到2004年1月。要求：國(guó)家職業(yè)資格（NVQ）3級(jí)以下、國(guó)內(nèi)勞務(wù)短缺的職位；年紀(jì)在18－30歲之間。工作時(shí)間最長(zhǎng)為1年，勞工不須攜帶家小，簽證到期必須離開英國(guó)。英政府將根據(jù)部門實(shí)際需求情況定期進(jìn)行審議或調(diào)整。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2003年5月至8月6日止，申請(qǐng)人數(shù)為2559，其中2108人申請(qǐng)食品加工業(yè)工作許可（其中2/3為肉食加工業(yè)），451人申請(qǐng)賓館及餐飲業(yè)工作許可。來自以下四個(gè)國(guó)家的勞務(wù)占了申請(qǐng)總數(shù)的65％：烏克蘭（24％）、波蘭（18％）、斯洛伐克（13％）、捷克（11％）。

三、外國(guó)勞務(wù)在英情況

以下主要介紹《主體方案》之下、1995－2002年間的工作許可證頒發(fā)情況。由于“工作許可”（WP）及“第一許可”（FP）通常被用作國(guó)際勞務(wù)流動(dòng)指標(biāo)，且其頒發(fā)數(shù)量占到英國(guó)政府頒發(fā)總數(shù)的75％左右，因此，外國(guó)勞務(wù)在英國(guó)的行業(yè)、職業(yè)等分布情況，主要依據(jù)2000－2002年間WP、FP的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

（一）總體情況
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995－2002年間，WP、FP的申請(qǐng)數(shù)量逐年穩(wěn)步上升，由38617份升至155216份，8年間翻了3番以上，其中1999－2000年間是增長(zhǎng)最快的一年（42％），2001－2002年回落到20％左右，部分折射出當(dāng)時(shí)ICT產(chǎn)業(yè)的興衰狀況，也同時(shí)反映出當(dāng)時(shí)英國(guó)醫(yī)療和其它部門的技術(shù)人員短缺狀態(tài)。
同時(shí)期的許可獲準(zhǔn)情況與申請(qǐng)情況大體類同，年獲準(zhǔn)率大約在83％（2002年）和92％（2000年）之間，獲準(zhǔn)數(shù)量逐年上升，從1995年的32704人增加至2002年的129041人，增長(zhǎng)了295％。在2002年通過的許可中，71％是長(zhǎng)期簽證（1年以上），29％為短期簽證（1年以下）。
關(guān)于拒簽情況，雖然絕對(duì)數(shù)量逐年遞增，從1995年的4811人增加到2002年的13773人，增長(zhǎng)了185％，但拒簽率總體上呈下降態(tài)勢(shì)。最容易被拒簽的國(guó)別，首先是印度（拒簽比例高達(dá)22％），其下依次是巴基斯坦、南非、菲律賓和中國(guó)。以上5個(gè)國(guó)家占了被拒簽總數(shù)的一半左右。在被拒簽的行業(yè)上，占最大比例的是衛(wèi)生、ICT和管理。

（二）行業(yè)分布情況
2000－2002年間，英政府共簽發(fā)WP、FP許可證238341份，主要分布在以下5大行業(yè)：衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)業(yè)（24.1％）、計(jì)算機(jī)行業(yè)（17.2％）、行政、商業(yè)和管理服務(wù)業(yè)（12.7％）、教育和文化活動(dòng)（8.4％）、金融服務(wù)業(yè)（8.0％）。
與1995年時(shí)的情況相比，外國(guó)勞務(wù)的行業(yè)分布發(fā)生了很大變化，工作許可的主體已從傳統(tǒng)的商業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)向衛(wèi)生和ICT行業(yè)。如，在1995年占13.2％的金融服務(wù)業(yè)下降至2002年的5.7％，零售業(yè)及制造業(yè)更是由1995年的11.7％、8.2％分別下降至2002年的1.4％、3.5％；與此同時(shí)，在1995年僅占比7.3％、7.6％的衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)業(yè)以及計(jì)算機(jī)業(yè)分別在2002年升至25.1％、14.1％。其中需要指出的是，計(jì)算機(jī)業(yè)的工作許可總數(shù)自2000年以來已呈下降趨勢(shì)，并在2002年9月從短缺名單中除去。

（三）職業(yè)分布情況
2000－2002年間，“專業(yè)助理和技術(shù)職業(yè)”一直是最大的職業(yè)分布群體，雖從2001年起已呈下降趨勢(shì)，但每年占比仍高達(dá)50％以上。其中最主要的3個(gè)類別是：1）衛(wèi)生專業(yè)助理和衛(wèi)生/醫(yī)療其它職業(yè)，比如護(hù)士、放射線技師等，2002年有21458名外國(guó)勞務(wù)在此崗位就業(yè)，占工作簽證頒發(fā)總數(shù)的24.2％；2）計(jì)算機(jī)分析人員、編程人員和其它IT相關(guān)職業(yè)，2002年為10004人，占比11.3％；3）文學(xué)、藝術(shù)、體育和文娛界人士及其相關(guān)職業(yè)，2002年為5435人，占比6.1％。

其次是教師、律師等專業(yè)職業(yè)，2002年為21508人，占比24.3％，主要職業(yè)類別是：1）工程師和技師，包括軟件工程師、計(jì)算機(jī)和電子工程師等，共9587人，占比10.8％；2）教師職業(yè)，5814人，占比6.6％；3）醫(yī)生等衛(wèi)生職業(yè)，2520人，占比2.8％。以上三類職業(yè)在近幾年中均呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，特別是教師職業(yè)，自2000－2002年的3年間，外國(guó)教師人數(shù)自1464上升至5814，提高了4.3個(gè)百分點(diǎn)。
第三大職業(yè)群體是經(jīng)理人和行政人員，2002年為11603人，占工作許可證頒發(fā)總數(shù)的13.1％，但近幾年來無論是數(shù)量還是比例均呈下降態(tài)勢(shì)（2000年為13484人，占比20.9％）。
除以上三大職業(yè)群體，其它職業(yè)依年度不同，總體只占到工作許可總數(shù)的4－12％。此外，若按職業(yè)細(xì)分，只有8個(gè)職業(yè)工作許可證的頒發(fā)數(shù)量超過了5000份，但占到了總數(shù)的71％，這說明了工作許可制度實(shí)際上僅側(cè)重于一小部分特定職業(yè)的特點(diǎn)。

（四）國(guó)別分布情況
根據(jù)1995－2002年WP、FP頒發(fā)統(tǒng)計(jì)表，外國(guó)勞務(wù)的國(guó)別情況有較大變化。比如在1995年，美國(guó)是第一大勞務(wù)來源國(guó)，占外來勞務(wù)總數(shù)的32.6％（這一比例至今也沒有被突破），日本為第二大來源國(guó)，占比10％；但至2002年，美、日勞務(wù)比例分別下降到10.8％和3.0％，在國(guó)別中排名分別下降到第二位和第七位。與此同時(shí)，印度人異軍突起，所占比例由1995年的8.3％上升至21.4％，人數(shù)由1997升至18999，在各國(guó)中排名第一位。除印度之外，勞務(wù)人數(shù)增加較多的國(guó)家還有菲律賓、南非和馬來西亞。

（五）國(guó)別及職業(yè)結(jié)合分布情況
根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果，特定的國(guó)家居民與特定職業(yè)之間存在著一定的關(guān)聯(lián)度。比如，來自菲律賓、津巴布韋和尼日利亞的勞務(wù)主要從事于衛(wèi)生專業(yè)助理行業(yè)；工程師、技師和計(jì)算機(jī)行業(yè)是印度人的首選職業(yè)；來英國(guó)的美國(guó)人和日本人則主要在經(jīng)理人和行政人員崗位上任職。
從職業(yè)情況來看，菲律賓人在“衛(wèi)生專業(yè)助理”的工作許可頒發(fā)總數(shù)中，占據(jù)了1/3的比例；印度人則在“工程師”和“技術(shù)專家”名額中占比70％，在“計(jì)算機(jī)分析員”和“計(jì)算機(jī)程序員”中占比78％；美國(guó)人在“商業(yè)和金融專業(yè)助理”、“經(jīng)理人”以及“行政管理人員”的職位競(jìng)爭(zhēng)中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。
但情況也在不斷變化之中。比如，2000年發(fā)給中國(guó)勞務(wù)的餐飲業(yè)工作許可證占中國(guó)勞務(wù)獲取總數(shù)的14％左右，而這一比例在2002年上升到了21％。美、日在商業(yè)經(jīng)營(yíng)和行政管理職位上的主導(dǎo)地位已被逐步銷弱。

（六）企業(yè)內(nèi)部人員轉(zhuǎn)移情況
企業(yè)內(nèi)部人員轉(zhuǎn)移所占比例較大一直是工作許可制度長(zhǎng)期存在的一大特點(diǎn)。企業(yè)內(nèi)部人員轉(zhuǎn)移是指跨國(guó)企業(yè)把其內(nèi)部人員在不同時(shí)期派往不同的國(guó)家工作。在二十世紀(jì)八十年代，這個(gè)比例大約占到WP和FP的一半左右。但在2000年，此比例已下降至31％，至2002年更是下降至21％左右，一方面說明需要工作許可的企業(yè)人員轉(zhuǎn)移數(shù)目已基本停滯，另一方面表明工作許可制度的進(jìn)一步開放使其只占較小比例。